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目前中国城镇化率已超过56%，根据财政部的测算预计2020年将达到60%，由此带来的投资需求或将达42万亿元；而在土地财政难以为继，融资平台融资职能逐渐被剥离的趋势下，城镇化建设的需求将形成巨大资金缺口。2014年《预算法》的修订，明确了地方政府举债的权限。2014年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”）又明确了企业的转型，政府债务的划分的基本原则。2016年11月14日国务院办公厅印发了《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(以下简称“《预案》”)。《预案》是对新《预算法》及43号文关于厘清政府和企业债务债权关系,完善地方政府债务风险防控机制政策的延伸和延续,是我国进一步细化地方政府债务管理及风险防控措施的体现。在预算管理和债务约束的情况下，积极引入PPP模式，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营、承包等方式参与基建投资，将在引入资金的同时，有望形成更有效率、可持续的资金管理机制。

一、地方政府债务现状

（一）存量政府性债务规模大，增长快。根据《全国政府性债务审计结果》截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，而截止2014年12月31日，地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）余额为15.4万亿；从2015年开始，每年按照人大批准的新增地方政府债务限额为限，规定了地方政府债务的最高上限，2015年为16万亿（新增0.6万亿），2016年17.18万亿（新增1.18万亿），增长较快。

（二）从举债主体来看，融资平台公司占据绝对主体地位。融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位和国有独资或控股企业是地方政府性债务的主要举借主体，其中融资平台公司是地方政府举借债务的主要融资渠道，占据绝对的主体地位。

（三）从资金投向来看，债务资金主要用于基础设施建设和公益项目。这不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责任的债务中，主要用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利和生态建设等基础性、公益性项目，其中用于市政建设的资金最多。

二、PPP模式对政府债务融资的影响

（一）从政府层面来看：PPP模式鼓励更多的社会资本进入基建项目中，为政府基础设施建设提供新的融资途径，可以有效解决部分资金问题，减轻地方还债压力；控制项目建设和运营，保证项目质量：政府部门与民营企业以特许权协议进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责，可以将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，有效地实现对项目建设与运行的控制，降低投资风险，保证项目建设和服务质量。

（二）从企业层面来看：PPP模式建立的风险共担机制，在项目建成运营后，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等，一定程度上保证民营资本“有利可图”且盈利相对稳定，企业进入的积极性将会提高；PPP模式作为新的融资手段在加大推广后有望在较大程度上缓解地方债务对基建投资需求的约束，项目需求将增加；同时PPP模式通过特许经营权的授予，其所应用的业务领域，可从传统的基建、城市公共事业及公共交通领域逐步扩展到电力、医院医疗、文化、旅游等基础设施领域，企业的业务发展有望大幅扩大。

（三）对建筑公司的影响：作为资金驱动型的建筑公司，将首先受益于PPP模式的推广。PPP模式下，通过引入社会资本参与项目建设和运营，作为承包方的建筑公司其自身垫资和融资的压力降得到缓解，资产负债表和现金流量表有望改善；作为项目参与方的建筑公司，全过程参与项目建设和运营，政府补贴和公共项目运营提供的稳定现金流，将使企业收益获得更多保障，企业盈利能力的稳定性和可持续性也有望加强。

三、关于PPP模式下政策法律风险的应对之策

政府政策法律随着市场环境变化而改变，是造成PPP融资模式出现政策法律风险的主要原因。

（一）作为PPP模式重要组成者的政府，应吸取外国实践经验，并结合中国实际完善相关的政策法律体系，通过制定相关政策法律，为社会资本提供最佳保障，以吸引更多民间资本。这样不仅能充分调动企业的能动性，还能避免政府因现金流量过大造成的债务风险。

（二）需要制定PPP融资的指导标准，将项目设计、融资、建设、施工等各个环节职务明确规定，提前预防可能出现的争议纠纷，约束PPP模式政策法律风险。同时，要进一步建立完善风险分担机制，使项目建设的参与者公平的承担风险，如：政府主要承担政策、法律、政治风险；企业承担技术、运营风险。当然，在进行风险承担划分时，也要根据其风险的大小获得相应的回报，才是真正的公平原则体现。

四、结束语

综上所述，PPP模式相比以往的BT、BOT，更强调公私部门全过程合作，利益共享，风险共担，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率，达到多方共赢的效果。PPP融资模式是实现地方政府债务风险化解的一大途径，推动了新型城镇化建设的进度。但是在实际操作过程中，还需要最大程度的考虑金融、市场、政策法律风险等，寻求最佳的解决之道，在新型城镇化建设道路上循序渐进地推进PPP融资模式的多方应用。