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《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》简评
发布日期:2020-11-12 浏览:340

2020年11月11日,财政部印发《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2020〕36号),《意见》立足于地方债发展的当前形势与背景,聚焦地方债市场发展痛点,在政策支持大规模放量地方债以刺激经济发展的同时,强调地方债发行规范和市场运作效率以防控运行风险,释放出加快推动中国地方债市场化、合理化和稳定有序、高质量发展的强烈信号。本文结合近期地方债市场运作背景和形势,重点选取《意见》指出的以下内容逐一点评。

一、提升地方债发行市场化水平

自2014年版新《预算法》启动地方债全面“自发自还”和践行“梳堵结合”政策以来,我国地方债在市场规模显著增长的同时,地方债市场运作整体上朝着市场化、阳光化、规范化方向发展,地方债尤其专项债的大规模投放为国民经济稳增长、促转型、惠民生提供了重要动能。

从地方债发行定价市场化发展现状来看,我国地方债建立了公开招投标和债券承销、信用评级、信息披露等运作机制,地方债实际发行利率以同期限国债到期收益率为参考进行浮动,整体上地方债与国债收益率曲线变化同步,期限利差倒挂现象较少出现。但时至目前,地方债发行市场运作市场化还有明显提升潜力,如表现为地方债信用利差较国债收益率上浮空间依然较小,地方债发行利率没有充分反映出不同区域地方债、不同项目地方债在信用风险等方面差异性。而且近年地方债发行过程中部分存在行政干预,地方债投资主体较为单一或者说多元化程度有待进一步完善,同时地方债信息披露和信用评级依然有待完善,这些问题对于推进地方政府债券发行定价市场化构成一定制约。

《意见》针对地方债发行运作存在的市场化运作局限,明确要求地方财政部门、地方债承销团成员、信用评级机构等按照市场化、规范化原则做好地方债发行工作,明确杜绝地方债发行利率定价中的行政干预和窗口指导,促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异,并且针对地方债招标强调合理设定承销团成员最低投标比例、最低承销比例、最高投标比例、单一标位投标比例等技术参数,这些内容一方面反映了地方债市场化发展痛点,一方面展示了市场化工作重点。

从后续针对《意见》所明确政策的落实来看,地方债定价市场化方面,还需要切实完善地方债项招投标机制,进一步完善技术参数制定和实施机制;需要加强对于行政干预地方债发行行为的调查、常态化监控和问题处置力度;需要深入推动地方债投资者多元化建设,增强投资者和发行人理性定价能力,需要完善地方债收益率曲线。

二、优化地方债期限结构

合理设置债券存续期限,是均衡匹配发行人资产与债务期限机构以降低流动性风险,以及确保债务资金合理、高效利用的一大关键性举措。近年以来,我国地方债发行期限结构明显呈现多样化、长端化倾向,这反映了近年财政部对于地方债期限结构多样性政策(如新增一批长期品种)的支持;反映了近年地方债到期压力逐年递增局面下,地方政府发行长端债券以缓和到期压力的需求;也反映了基建补短板的投资政策驱动下,近年以基建投资为重点的专项债发行规模显著增长和发行额占比显著提升的事实。应对复杂内外形势与新冠肺炎疫情对于宏观经济的影响,在国民经济稳增长、惠民生等推动下,近期专项债发行规模不断增长。相对于一般债而言,专项债投资更为广泛、多元,强调项目收支自求平衡。近年来,专项债投放重点在于基建,而基建项目普遍投资回收期较长,需要长期债务资金与之相匹配。整体上而言,近年地方债期限结构呈现的长端化发展,一定程度上是地方政府合理设置期限结构的反映,以顺应以上多方面的形势和需求,从而也为降低地方债偿债压力提供支持。

但从问题和不足来看,地方债在期限设置的合理化方面,依然存在优化空间,甚至依然存在一定风险隐患。如表现为,在财政政策放宽对地方财政部门在地方债期限设置政策之下,在地方债大规模放量局面下,地方财政部门存在滥用地方债期限设置自主权的可能性,从而可能加大地方债运行风险。

相对于2019年财政部《关于做好地方政府债券发行工作的意见》明确提出不再限制地方债券期限比例结构,地方财政部门自主确定期限,本次《意见》对方政府期限设置方面的自主权明显有所收紧,本次《意见》明确要求,地方财政部门应当均衡一般债券期限结构。年度新增一般债券平均发行期限应当控制在10年以下(含10年),10年以上(不含10年)新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下(含30%),再融资一般债券期限应当控制在10年以下(含10年),这里强调的是新增一般债券以10年期以下为主,控制超长期限品种发行,从而限制一般债券资金被长期沉淀在公益性项目而无偿债压力,提高地方政府在推动公益性项目建设方面的权责匹配均衡性,防止任职期间的地方政府滥用期限设置权,将政绩工程由后代政府买单。

在专项债期限设置方面,《意见》指出,地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还,债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行,再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。该《意见》使得专项债期限结构设置具有灵活性,《意见》有利于专项债覆盖所支持项目的整个投资回收期,有利于提供支持项目的资金来源保障,也有利于避免期限设置过短、过长,体现了期限设置合理化的政策导向。

三、完善地方债信息披露与信用评级

一是信息披露。目前,全国已发行的专项债以及与专项债信用相关的信息披露还不够完善,在披露信息的透明度、完整性、及时性方面都还有发展潜力,而且全国各地方公开的财政、债务等信息在公布的及时性、完整性方面还存在一定差异,这对于评级机构开展地方债信用评级带来不利影响,也不利于监管部门针对地方债资金使用的监管。

针对专项债信息披露问题,《意见》强调,地方财政部门应当进一步加大专项债券信息披露力度,充分披露对应项目详细情况、项目收益和融资平衡方案、第三方评估意见等。地方债存续期内,应当于每年6月30日前披露对应项目上一年度全年实际收益、项目最新预期收益等信息。如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大,应当进行必要的说明。

二是信用评级。近年以来,我国地方债信用评级业务随同地方债发行和存量规模增长而增长,评级机构各自建立了评级方法和模型,近期在财政部、中国国债协会等政策和自律指引的引导下,建立了专项债、一般债等细分地方债评级方法乃至模型,但信用评级在市场化评级方面还存在明显不足,还有待大力改善。现行公募地方债一律为AAA信用评级,这没有任何区分度,没有充分发掘和反映不同区域专项债、不同种类专项债以及支持项目性质存在明显差异的专项债的信用利差差异。而且现行地方债还存在显性负债、隐性负债等,单纯地方政府债务率、负债率还只是粗线条勾勒地方债信用风险,与反映地方债真实信用风险还有明显距离。

《意见》明确指出,信用评级机构应当规范开展地方债信用评级,不断完善信用评级指标体系,并对外披露。开展专项债券信用评级时,应当充分评估项目质量、收益与融资平衡等情况,促进评级结果合理反映项目差异,提高评级结果有效性。在支持大规模放量地方债又要加强地方债规范化、市场化运作,防范地方债信用风险的政策“松紧”结合之下,《意见》内容明显反映了信用评级在地方债“政策松紧结合”运作实践当下的独特作用和地位,地方债信用评级机构还需切实加大责任担当。

资讯来源:财政部、远东资信





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